setanon

PENEGAKAN HUKUM LINGKUNGAN
Bahan Bacaan :
1. Penegakan Hukum Lingkungan (Prof. Jur Andi Hamzah)
2. Aspek-aspek Hukum Lingkungan (M Taufik Makarao, SH.MH)
3. Hukum Tata Lingkungan (Koesnadi Hardjasoemantri)
4. Hukum Lingkungan (Prof. Dr. Raihan, M.Si.)

A. Pengertian Penegakan Hukum

Penegakan hukum disebut dalam bahasa Inggris law enforcement, sa Belanda rechtshandhaving. Istilah penegakan hukum dalam bahasa nesia membawa kita kepada pemikiran bahwa penegakan hukum u dengan force sehingga ada yang berpendapat, bahwa penegakan m hanya bersangkutan dengan hukum pidana saja. Pikiran seperti ini rkuat dengan kebiasaan kita menyebut penegak hukum itu polisi, dan hakim. Tidak disebut pejabat administrasi yang sebenarnya juga egakkan hukum. Andaikata istilah asing tersebut disalin menjadi anganan hukum" tentu lebih sesuai dengan konteks judul ini yang gakan hukumnya mempunyai ruang lingkup lebih luas. Handhaving menurut Notitie Handhaving Milieurecht, 1981 adalah ;awasan dan penerapan (atau dengan ancaman) penggunaan instrumen inistratif, kepidanaan atau keperdataan dicapailah penataan ketentuan Im dan peraturan yang berlaku umum dan individual.
Pengawasan (control) berarti pengawasan pemerintah untuk ditaatinya berian peraturan yang sejajar dengan penyidikan dalam hukum pidana. Di samping atau sebelum diadakannya penegakan hukum, sering pula akan negosiasi, persuasi, dan supervisi agar peraturan hukum atau at-syarat izin ditaati. Ini biasa disebut compliance (pemenuhan). Jadi, orang Amerika dan Kanada membedakan pengertian law en?ment yang berarti penegakan hukum secara represif, sedangkan comnce dalam arti preventif terjadinya pelanggaran hukum lingkungan. pun orang Belanda kedua fase tersebut termasuk handhaving. Sebelum kukan tindakan represif maka dilakukan tindakan preventif yang iputi penerangan dan nasihat. Misalnya mengenai izin, jika lewat tu dapat diberikan nasihat agar membuat permohonan perpanjangan atau langsung diberi perpanjangan. Dengan demikian, istilah handng meliputi baik yang represif maupun preventif. Penyidikan dan penerapan sanksi administratif dan pidana merupakan bagian penutup penegakan hukum (handhaving).
Bagaimana dengan istilah penegakan hukum (lingkungan) dalam bahasa Indonesia? Apakah meliputi hanya yang represif atau dengan kata lain sejajar pengertiannya dengan law enforcement ataukah meliputi baik represif maupun preventif terjadinya pelanggaran lingkungan atau sejajar pengertiannya dengan handhaving? Menurut pendapat penulis, karena sulit menemukan suatu istilah dalam bahasa Indonesia sebagai padanan istilah compliance (yang meliputi negosiasi, supervisi, penerangan, nasihat, dan sebagainya) sebagai usaha preventif pelanggaran hukum lingkungan, maka lebih baik kita mengartikan penegakan hukum (lingkungan) itu secara luas, yang meliputi baik yang preventif (sama dengan compliance), maupun yang represif (dimulai dengan penyelidikan, penyidikan, sampai pada penerapan sanksi baik administratif maupun hukum pidana).
Penegakan hukum yang artinya luas itu (meliputi segi preventif dan represif), cocok dengan kondisi Indonesia, yang unsur pemerintah turut aktif meningkatkan kesadaran hukum masyarakat. Kita kenal sekarang adanya program Jaksa Masuk Desa dan Hakim Masuk Desa dengan propaganda Kadarkum (Kesadaran Hukum). "Lebih baik mencegah daripada mengobati", suatu semboyan yang patut diterapkan dalam pelanggaran hukum lingkungan.
Hukum lingkungan sangat rumit, banyak seginya. Pelanggarannya pun beraneka ragam, mulai dari yang paling ringan seperti pembuangan sampah dapur sampai kepada yang paling berbahaya seperti pembuangan limbah berbahaya dan beracun serta radiasi atom.
Oleh karena itu, penanggulangannya pun beraneka ragam, mulai dari penerangan hukum sampai pada penerapan sanksi. Suatu penerapan hukum lingkungan perlu digalakkan dari media massa seperti surat kabar, radio, televisi sampai kepada ceramah dan diskusi. Dengan demikian, pelanggaran dapat dicegah sedini dan seluas mungkin. Penanggulangan masalah lingkungan harus dimulai dari diri sendiri sampai kepada masyarakat luas.
Penegakan hukum lingkungan sebagaimana disebutkan sebelumnya sangat rumit, karena hukum lingkungan menempati titik silang pelbagai bidang hukum klasik. la dapat ditegakkan dengan salah satu instrumen, yaitu instrumen administratif, perdata atau hukum pidana bahkan dapat ditegakkan dengan ketiga instrumen sekaligus.
Oleh karena itu, para penegak hukum lingkungan harus pula menguasai pelbagai bidang hukum klasik seperti hukum pemerintahan (administratif, hukum perdata dan hukum pidana, bahkan sampai kepada hukum pertanahan, tata negara, internasional (publik maupun privat).

B. Penegakan Hukum
Penegak hukum untuk masing-masing instrumen berbeda, yaitu instrumen administratif oleh pejabat administratif atau pemerintahan, perdata pihak yang dirugikan sendiri, baik secara individual maupun secara kelompok, bahkan masyarakat atau negara sendiri atas nama kepentingan (algemeen belang; public interest). Adapun hukum pidana yang penuntutannya dimonopoli oleh negara yang alatnya adalah jaksa sebagai personifikasi negara.
Untuk mencegah terjadinva tumpang-tindih penegakan hukum yang nen dari penegaknya berbeda itu, maka perlu ada kerja sama atau wadah antara penegak hukum, yaitu polisi, jaksa, dan pemerintah (gubernur/bupati/walikota). Di negara Belanda dikenal yang disebut drie hoek overleg (musyawarah tiga pihak) yang terdiri atas ketiga unsur itu Di Indonesia lembaga musyawarah yang sudah ada, yaitu Muspiusyawarah pimpinan daerah) yang terdiri atas selain dari ketiga tersebut, juga dengan panglima di daerah. Ini karakteristik Indonesia ka.rena di Belanda tidak dikenal dwifungsi tentara atau campur tangan dalam urusan sipil, kecuali diminta bantuannya oleh sipil.
Karena yang mengeluarkan izin bukan saja pemerintah daerah tetapi departemen dengan jajarannya ke bawah (kakanwil), seperti Departemen industri, Departemen Pertanian (terutama perikanan), Departemen kehutanan, dan lain-lain maka sudah jelas jika terjadi pelanggaran hukum lingkungan yang masuk bidang masing-masing, mereka pun seharusnya ikut dalam musyawarah terutama dengan pihak kepolisian dan kejaksaan.
Begitu pula dengan perwira TNI Angkatan Laut yang menyidik zona ekonomi eksklusif (ZEE), khusus jika menyangkut pencemaran lingkungan laut itu, berlaku UULH. Oleh karena itu, perlu musyawarah termasuk kategori menteri LH, Polisi, dan Jaksa. Polisi bukanlah penyidik di daerah ZEE, karena dimonopoli oleh perwira TNI Angkatan Laut. Akan tetapi karena menyangkut pencemaran dan berlakunya UULH untuk itu, tidaklah bertentangan dengan jiwa undang-undang jika musyawarah ini kan.

C. Proses Penegakan Hukum Lingkungan
Jelas, proses penegakan hukum lingkungan ini pun jauh lebih rumit dari delik lain, karena seperti telah dikemukakan sebelumnya, hukum lingkungan menempati titik silang pelbagai bidang hukum klasik. Proses penegakan hukum administratif akan lain dari pada proses penegakan hukum perdata ataupun hukum pidana.
Pada umumnya masalah dimulai dari satu titik, yaitu terjadinya pelanggaran hukum lingkungan. Dari titik berangkat ini dapat dimulai dari orang pribadi anggota masyarakat, korban penegak hukum yang mengetahui langsung terjadinya pelanggaran tanpa adanya laporan atau pengaduan. Tujuan tempat melapor kepada Bapedal Kantor Lingkungan Hidup juga bermacam-macam karena secara dini dapat mengetahui apakah benar terjadi pencemaran atau perusakan lingkungan. Mereka memiliki laboratorium khusus, dan dari pemeriksaan laboratorium itu dapat diketahui terjadinya pelanggaran (melampaui ambang batas).
Dari kantor LH ini dapat dipilih proses selanjutnya. Kalau masih ragu, tentang ketentuan mana yang dilanggar, apakah ketentuan administrasi (pelanggaran perizinan), apakah bersifat perdata (misalnya perbuatan melanggar hukum) ataukah perlu dilanjutkan ke proses hukum pidana misalnya jika pelanggar adalah residivis. Menurut pendapat penulis, sebaiknya kantor LH ini membawa persoalannya ke forum musyawarah seperti disebutkan sebelumnya. Akan tetapi, jika penerima laporan menganggap bahwa pelanggaran ini masih dapat diperbaiki atau dipulihkan dengan paksaan administratif (bestuursdwang), maka dapat diteruskan kepada yang mengeluarkan izin (misalnya pemerintah daerah) untuk segera ditanggulangi apakah cukup dengan compliance (negosiasi, penerangan, nasihat, dan seterusnya), ataukah tindakan keras, misalnya penarikan izin (contohnya dalam kasus hinder ordonnantie).
Anggota masyarakat, baik perorangan maupun kelompok dan lembaga swadaya masyarakat seperti organisasi lingkungan hidup, atau korban pencemaran atau perusakan lingkungan dapat juga langsung membawa persoalannya ke forum musyawarah tersebut. Dapat pula mereka langsung mengadu kepada penegak hukum pidana, yaitu polisi (dengan petunjuk jaksa). Menurut pendapat penulis, LSM atau organisasi lingkungan hidup jika ingin memilih jalan perdata terutama tuntutan perbuatan melanggar hukum dapat melakukan gugatan sendiri kepada hakim perdata atas nama masyarakat atau kepentingan masyarakat (algemeen belang, maatschappelijk belang). Jika mereka kurang mampu memikul biaya perkara, berdasarkan Pasal 25 Keppres Nomor 55 Tahun 1991, dapat meneruskan kepada jaksa yang akan menggugat perdata atas nama kepentingan umum atau kepentingan masyarakat. Di Kejaksaan terdapat bidang khusus untuk ini, yaitu Jaksa Agung Muda Perdata dan Tata Usaha Negara.
Di samping itu, jika anggota masyarakat, korban, LSM, organisasi lingkungan hidup, bahkan siapa saja dapat membuat laporan pidana kepada Polisi. Siapa pun juga yang mengetahui terjadinya kejahatan wajib melaporkan kepada penyidik. Dari kepolisian dapat diminta petunjuk jaksa teknis yuridis. Jalur ini jelas jalur hukum pidana. Akan tetapi, jaksa dapat menyelesaikan berdasarkan asas oportunitas, baik dengan maupun tanpa syarat.
Jika jalur musyawarah yang ditempuh lebih dulu, tergantung kepada instrumen mana yang akan diterapkan Setelah ditetapkan atau dimufakatkan akan menempuh salah satu jalur, prosesnya masing-masing diuraikan sebelumnya. Artinya, jika administratif yang akan ditempuh maka korban, LSM, organisasi lingkungan hidup, Jaksa Perdata dan Tata Usaha Negara yang dapat menggugat. Jika jalur hukum pidana yang akan ditempuh, langsung diserahkan kepada polisi, kecuali perkara ZEE yang akan diserahkan kepada penyidik perwira TNI Angkatan Laut.
Jika semua jalur akan ditempuh berhubung pelanggaran telah demikian serius dan menyinggung semua dimensi, misalnya melanggar syarat suatu izin menimbulkan kerugian finansial kepada orang atau masyarakat, lagi pula ia seorang residivis bahkan telah menimbulkan korban atau mati, masing-masing penegak hukum dan yang berkepentingan akan tugasnya. Agar sanksi yang dijatuhkan tidak tumpang-tindih, misalnya denda (berdasarkan sanksi administratif dan pidana) maka para penegak hukum perlu bermusyawarah sehingga tindakan yang dilakukan masing-masing terkoordinasi dengan baik.
Akhirnya perlu diperhatikan bahwa semua jalur yang dapat ditempuh it memerlukan saksi ahli yang menurut pendapat penulis sebaiknya il dari atau dengan perantara kantor menteri lingkungan hidup, lain karena mereka mempunyai laboratorium khusus lingkungan.

D. Penegakan Hukum Lingkungan Merupakan Bagian Ari Siklus Pengaturan Lingkungan (Regulatory Hachain)
Penegakan hukum (law enforcement; rechtshandhaving) lingkungan akan mata rantai terakhir dalam siklus pengaturan (regulatory chain) :anaan kebijakan (policy planning) tentang lingkungan, yang urutan;bagai berikut:
1. Perundang-undangan (legislation, wet en regelgeving);
2. Penentuan standar (standard setting, norm setting);
3. pemberian izin (licensing, vergunning verlening);.
4. Penerapan (implementation, uitvoering);
5. Penegakan hukum (law enforcement, rechtshandhavlng).

Kemudian berputar lagi ke perundang-undangan. Apabila dalam praktiknya ternyata dari mata rantai ada kelemahan termasuk perundang-undangan dan peraturan pelaksanaannya. Ternyata di sini bahwa hukum lingkungan termasuk hukum modern, sangat rumit, bersegi banyak, mulai dari hukum perdata terutama mengenai perbuatan melanggar hukum (Pasal 1365 BW) dan hukum kontrak, hukum tata negara tentang organisasi badanbadan negara dan wewenang dalam menerapkan serta menegakkan hukum lingkungan, hukum administrasi negara terutama tentang perizinan dan pengawasannya, hukum pidana dalam memaksakan ditaatinya hukum lingkungan itu, bahkan hukum pajak karena bagaimanapun juga pelanggaran terhadap hukum lingkungan mempunyai segi atau motif ekonomi, yaitu mencari keuntungan sebesar-besarnya dan biaya yang seringan-ringannya, kalau perlu tidak mengeluarkan biaya untuk pencegahan dan pencemaran (penampungan limbah industri, penjernihan air limbah, penyaringan asap pabrik, dan seterusnya).
Ciri-ciri hukum modern antara lain tertulis, mudah atau luwes untuk diubah dan disesuaikan dengan perkembangan masyarakat, dan tidak kurang pentingnya ia harus ditegakkan oleh penegak hukum yang profesional. Hukum lingkungan termasuk hukum yang sangat sukar dipahami, sehingga perlu spesialisasi dalam memelihara, mempertahankan, dan menegakkannya.
Dari mata rantai siklus pengaturan (regulatory) perencanaan kebijakan hukum lingkungan dapat dilihat bahwa di manapun dan terlebih-lebih di Indonesia, yang paling lemah adalah penegakan hukum.
Khusus untuk Indonesia, selain dari sebab-sebab yang umum sifatnya, artinya terdapat di seluruh dunia, terdapat pula sebab-sebab yang khusus. Hambatan atau kendala terhadap penegakan hukum yang sifatnya antara lain sebagai berikut.
1. Yang Bersifat Alamiah
Penduduk Indonesia terdiri atas 210 juta jiwa dari berbagai suku bangsa yang beraneka ragam kebudayaan, bahasa (dialek) dan agamanya, mendiami ribuan pulau-pulau yang sebagian besar sulit komunikasinya. Keanekaragaman suku bangsa ini sering memperlihatkan persepsi hukum yang berbeda, terutama lingkungannya yang lebih netral sifatnya dibandingkan dengan hukum yang lain mengenai masalah yang tersebut terakhir ini.
Dari peraturan perundang-undangan buatan kolonial, banyak sekali terdapat penekanan yang berbeda atas alasan alamiah ini. Misalnya pidana mati yang tercantum di dalam KUHP (WvSI) yang tidak terdapat dalam WvS Belanda, dengan alasan sukarnya dikontrol Indonesia yang terdiri ribuuan pulau, sehingga perlu diberi obat yang lebih keras daripada Rata-rata ancaman pidana di dalam KUHP (WvSI) lebih berat dibandingkan dengan WvS Belanda yang ditirunya. Misalnya delik pencurian donesia maksimal 5 tahun penjara. Adapun di Belanda maksimum 4 tahun, penggelapan: Indonesia maksimum 4 tahun, sedangkan menurut Belanda maksimum 3 tahun penjara. Bahkan ketentuan pembelaan a (noodweer) yang tercantum di dalam Pasal 49 KUHP ditambah, sehingga kata-katanya di samping karena "serangan pada sekejap itu" 'ikkelijke aanranding) yang terdapat dalam Artikel 41 WvS Belanda, ditambah kata-kata "ancaman serangan yang sangat dekat" (onmiddelijk de) dengan maksud agar orang yang membela diri karena terpaksa di Indonesia diberi kelonggaran lebih banyak, bukan saja membela diri karena serangan sekejap, tetapi juga karena adanya ancaman serangan yang sangat dengan alasan di Indonesia tenaga kepolisian tidak memadai untuk mengontrol wilayah yang terdiri atas ribuan pulau. Maksudnya jika orang membela diri karena terpaksa dibatasi hanya pada serangan yang sekejap akan sulit bagi orang Indonesia untuk minta bantuan polisi.

2. Kesadaran Hukum Masyarakat Masih Rendah
Kendala ini sangat terasa dalam penegakan hukum di samping penerangan dan penyuluhan hukum lingkungan secara luas. Untuk menghilangkan kendala diperlukan metode khusus. Bahkan orang yang mendidik, memberi penerangan dan penyuluhan hukum perlu dibekali dengan pengetahuan terlebih dahulu mengenai metode di samping substansi yang harus disampaikan kepada masyarakat.

3. Belumm Lengkap Peraturan Hukum Menyangkut Penanggulangan [asalah Lingkungan, Khususnya Pencemaran, Pengurasan, dan perusakan Lingkungan
Undang-Undang tentang Ketentuan Pokok Pengelolaan Lingkungan belum dilengkapi seluruhnya dengan peraturan pelaksanaan sehing)agai kaderwet belum dapat difungsikan secara maksimal. Misalnya .tentang penentuan pelanggaran yang mana dapat diterapkan pertanggungran mutlak (strict liability) seeara perdata. Sudah ada ketentuan pelaksanaan tentang pencemaran seperti peraturan tentang Amdal, baku mtu tetapi belum ada ketentuan tentang arti apa yang dimaksud dengan merusak atau rusak lingkungan di dalam ketentuan pidana (Pasal 41 UUPLH). Begitu pula tentang pertanggungjawaban pidana korporasi KUHP berlaku sekarang masih tidak menentu, korporasi dapat dipertangjawabkan pidana. Lain halnya dengan WvS Belanda, yang tclah diubah sejak 1976, menentukan korporasi sebagai dapat dipertanggungjawabkan pidana. Andaikata Undang-Undang tentang Ketentuan Pokok Lingkungan Hidup dimasukkan ke dalam Undang-Undang Tindak Pidana Ekonomi, tidak menjadi masalah korporasi ini karena di sana telah ditentukan korporasi adalah subjek hukum pidana.

4. Khusus untuk Penegakan Hukum Lingkungan, Para Penegak Hukum Belum Mantap dan Profesional
Belum dapat dikatakan para penegak hukum sudah menguasai selukbeluk hukum lingkungan, bahkan mungkin pengenalan hukum (law acquaintance), lingkungan pun masih kurang. Hal ini hanya dapat diatasi dengan pendidikan dan latihan di samping orangnya harus belajar sendiri dengan membaca buku, mengikuti pertemuan ilmiah, seperti seminar dan lain-lain. Pengetahuan yang luas biasanya membawa kepada meningkatnya kepercayaan diri sendiri dan selanjutnya akan menjurus kepada kejujuran. Di samping itu, belum ada spesialisasi di bidang ini. Belum ada jaksa khusus lingkungan, belum ada polisi khusus lingkungan apalagi patroli khusus yang terus-menerus memantau masalah lingkungan, sebagaimana halnya di Belanda. Gaji jaksa lingkungan (jaksa ekonomi) di Belanda lebih tinggi daripada gaji jaksa biasa.

5. Tidak Kurang Pentingnya adalah Masalah Pembiayaan
Penanggulangan masalah lingkungan memerlukan biaya yang besar di samping penguasaan teknologi dan manajemen. Dalam penegakan hukum lingkungan perlu diketahui, bahwa peraturan _tentang lingkungan mempunyai dua sisi. Sisi yang pertama adalah kaidah atau norma, sedangkan sisi yang lain adalah instrumen, yang merupakan alat untuk mempertahankan, ; mengendalikan, dan menegakkan kaidah (norma) itu. Ada 3 (tiga) instrumen utama menegakkan hukum lingkungan, yaitu
1) instrumen administratif;
2) instrumen perdata;
3) instrumen hukum pidana.

Prioritas pemakaian instrumen tersebut tidaklah berdasarkan urutan di atas. Instrumen hukum pidana dapat diterapkan lebih dahulu daripada kedua yang lain. Instrumen perdata mempunyai arti jika tidak cukup bukti-bukti untuk menerapkan instrumen pidana. Sebagaimana diketahui hukum pembuktian dalam perkara pidana lebih ketat dibandingkan dengan hukum perdata. Antara lain dalam hukum pidana diperlukan pembuktian berdasarkan kebenaran material, yakni kebenaran hakiki.
Khusus untuk orang Indonesia, orang lebih cenderung mempergunakan instrumen hukum pidana daripada hukum perdata, karena sering proses perkara perdata berlarut-larut. Jika pada akhirnya perkara sudah selesai, eksekusinya menjadi berlarut-larut. Jelas eksekusi putusan dalam perkara pidana lebih lancar karena berada di tangan jaksa yang mempunyai wewenang memakai alat paksa yang lebih jelas.
Oleh karena itu, jika memang pemerintah dan masyarakat ingin meningkatkan dan menggalakkan penegakan hukum lingkungan termasuk yang preventif dan persuasif diperlukan pendidikan dan latihan para pene gak hukum termasuk pejabat administrasi bahkan masyarakat luas sadar lingkungan, kemudian melakukan usaha penegakan hukum termasuk yang preventif (compliance) atau penaatan hukum sebagai bagian peningkatan kesadaran hukum rakyat.